Александр Колонтай: «Развитие города Воронежа в фокусе интересов Института Генплана Москвы»

Институт Генплана Москвы, в рамках поэтапного исполнения контракта по разработке проекта актуализации генерального плана города Воронежа, подготовил концепцию его долгосрочного развития. Передача материалов заказчику совпала с проведением строительного форума «Воронеж BUILD 2019», в рамках которого прошла пленарная дискуссия на тему «Генеральный план Воронежа – взгляд из будущего» с участием руководителей Воронежской области, города и приглашенных гостей.

По материалам предлагаемой концепции генерального плана Воронежа на мероприятии выступил заместитель директора Института Александр Колонтай. Спикер обратил внимание на необходимость сбалансированного развития города, указал на существующую опасность расползания города и возможность ухудшения транспортной связности. С учетом этих проблем Александр Николаевич обозначил в своей презентации направления более компактного развития, предложил заняться реконструкцией неэффективно используемых внутригородских территорий.

По завершении пленарной дискуссии корреспондент воронежского информационно-аналитического бизнес-издания ABIREG.RU узнал у Александра Николаевича, что такое гармоничное развитие города и с какими трудностями придется столкнуться, чтобы встать на путь такого развития.

Впоследствии интервью вышло без согласования с собеседником. Мы публикуем полную редакцию текста, которая по независящим от Института причинам не была принята вышеупомянутым изданием.

Александр Николаевич, в чем, по-вашему, назначение генерального плана для развития города?

Мы, русские, любим чудо, любим, чтобы нам его принесли из будущего. А я говорю, что наше будущее – в настоящем и прошлом. Мы должны выявлять проблемы, которые есть сегодня, сравнивая настоящее с идеальной желаемой картиной будущего. Такая идеальная картина для города – это генеральный план. Каждый шаг мы должны сопоставлять с этой картиной, объясняя себе, почему мы обязаны или же, наоборот, не можем сделать так же сегодня. Почему мы непоследовательны в своих действиях и путаемся в приоритетах? Потому что упрямый собственник? Потому что нет средств? Или просто не можем объединить интересы всех участников градостроительного процесса?

Генплан – это путь, постоянный мониторинг современности, который позволяет уменьшить зазор между настоящим и желаемым будущим. А желаемое будущее начинается в настоящем. Какие у нас амбиции? Находиться в удобной серединке рейтинга городов, построить новый район где-то на периферии, а внутри, в самом центральном пространстве города, пусть будет разруха? Или у нас серьезные намерения и мы планируем поднять Воронеж на уровень конкурентоспособных отечественных и европейских городов, удобных для жизни и бизнеса?

Если мы ставим задачу получить комфортный, архитектурно выразительный, зеленый город-миллионник, то и доходы от туризма в нем могут составить 10–20%, а не 1%, как сейчас в Воронеже. Если мы хотим развивать постиндустриальную экономику, то надо не только формировать индустриальные парки и «инновационные зоны», но и привлекать квалифицированные кадры, для которых требуется городская среда соответствующего качества. К сожалению, сегодня, по данным статистики, квалифицированные специалисты уезжают, а менее квалифицированные – приезжают. Эта проблема обозначена и в Стратегии социально-экономического развития Воронежа на период до 2035 года.

Генплан – это не статичная картинка, а постоянное движение от долгосрочной концепции на 30–40 лет к ближайшей перспективе на 10–15 лет, предполагающее оценку ресурсов и механизмов – как достижения перспективных результатов, так и решения проблем текущего дня.

Совершенно очевидно, что у генерального плана как документа территориального планирования не может быть конфликта со стратегическими документами социально-экономического развития города, поскольку конкретные строительные программы могут и должны формироваться только на основании градостроительной документации. Долгосрочная концепция генплана – это, по сути, стратегия пространственного развития города. В свою очередь ближайшая перспектива генплана на 10–15 лет должна оформляться укрупненным регламентным зонированием территории города для обеспечения прозрачности инвестиционного процесса, как это принято в городах Европы. По моему мнению, нет необходимости создавать отдельный документ – правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Такой вид документа перенесен по ошибке из специфической американской практики в нашу реальность. Это предложение дано нами в Минэкономразвития РФ для совершенствования федерального законодательства.

А какие проблемы могут возникнуть при реализации генплана и как их избежать?

Как было сказано, у генплана формально нет проблем с реализацией стратегических документов федерального, регионального и местного уровня. Проблемы самого генплана зачастую связаны с отсутствием желания его реализовать или средств на это. Также препятствуют реализации слабо развитая практика государственно-частного партнерства, скептическое и недоверчивое отношение местного населения к инициативам местных властей.

Сложности к реализации генпланов мы добавили и сами, создав особый документ – правила землепользования и застройки территории (ПЗЗ), которые блокируют перспективные решения генеральных планов. ПЗЗ – это, фактически, опорный кадастровый план существующего положения плюс утвержденные проекты планировки. Из-за них мы вынуждены либо жить по-прежнему и не иметь перспективы развития, либо идти на бесконечные прокурорские разборки о несоответствии генплана и ПЗЗ.

В Европе такого документа нет, там генплан содержит план землепользования и регулирования территорий с перспективным развитием, устанавливая укрупненные ориентировочные регламенты для участков застройки. Основную градостроительную правовую нагрузку там несет проект планировки. У нас же проект планировки имеет меньшее значение, а ПЗЗ возвели чуть ли не в статус градостроительной конституции. Поэтому мы вносим предложение добавить определенные составляющие в генплан как со стороны стратегического, так и со стороны тактического землепользования. В результате упрощается процесс – мы имеем один главный документ на город. Другое дело, что нормативные требования к застройке и землепользованию, существенные и для генплана и для проекта планировки, должны утверждаться отдельным актом региона или муниципалитета.

Я считаю, что нужно менять содержание генерального плана и уходить от формализма. Сейчас этот документ даже не может объяснить, почему делается так, а не иначе. Не способен он также рассказать, какие цели и задачи стоят перед городом.

Мы провели колоссальный анализ международного опыта и представляем, как должна выглядеть оптимальная для России система градостроительной документации. Осталось главное – убедить структуру, принимающую решения. Я полагаю, здесь самое неприятное – привычка. Мы привыкли к ПЗЗ и управляем городом как бы полулегально, потому что генплан проходит полное согласование со всеми заинтересованными лицами, а ПЗЗ утверждаются и изменяются одной организацией. Получается, мы подменили правовое регулирование. Надо от этого уйти, перенести управление инвестициями в проект планировки, а область стратегических характеристик – в генплан. Если Воронеж пойдет на эксперимент и мы сможем провести здесь объединение ПЗЗ с генпланом, то это будет уникальный случай в России. Если заказчик нам поверит и нам удастся согласовать это на федеральном уровне: договориться с Минэкономразвития и Минстроем РФ о проведении такого эксперимента, то мы сможем управлять городом эффективно.

Генплан – это про будущее. Но что делать с настоящим? Например, территория с уплотненной застройкой, создающая автоматически ряд других трудностей. Касается ли генеральный план города таких уже состоявшихся проблем?

Задача генплана – обозначить на карте города все существующие проблемные ситуации, которые должны быть решены к расчетному сроку градостроительными средствами. Генеральный план в своих обосновывающих материалах покажет, где жилая застройка морально устарела и требует реконструкции или реновации, где застройка переуплотнена, где, напротив, – недопустимо низкой плотности. Генплан скажет, какие правила игры должны быть, и покажет на плане функционального зонирования предельные разрешенные значения плотности застройки для соответствующих функциональных зон. Безусловно, мы можем показать предельные значения разрешенной плотности жилой застройки на участке – не более 30 тысяч кв. м на гектар там, где сегодня плотность 51 тысяча кв. м на гектар, но кто будет сносить лишние этажи и уменьшать количество жителей?

Если плотность жилой застройки 51 тысяча кв. м на гектар, нет доступного подземного паркинга, двор заставлен машинами, нет встроенных в первые этажи объектов обслуживания и мест приложения труда, то вы ничего с этим сразу не сделаете. Если на одном этаже 10–12 однокомнатных квартир – вы также ничего с этим уже не сделаете. Люди сначала будут рады, что улучшили жилищные условия или переехали из малого поселка в областной город, но потом они будут искать более комфортное жилье, а текущее будет стагнировать. Всем эти вопросам должно уделяться внимание в городских стратегиях и политиках, на уровне генплана и проекта планировки. Они должны рассматриваться государственной экспертизой, населением, городской властью. В противном случае мы будем не строить будущее, а повторять ошибки прошлого.

Одна из задач, которая ставилась для будущего генерального плана, – это модель развития Воронежа. Вы планируете развивать город за счет внутреннего пространства или осваивать пригородные территории?

Если постоянно развивать город вширь, начинает «буксовать» общественный транспорт. Во время пребывания на форуме «Воронеж BUILD», находясь в соседней гостинице, я запросил у электронного приложения Google показать время моей поездки до центрального вокзала Воронежа. На машине мне показали маршрут в 30 минут, а вот на общественном транспорте – в полтора часа. Затем я запросил проложить маршрут на общественном транспорте к левобережному вокзалу, где в перспективе будет терминал высокоскоростного поезда. Оказалось, что мне понадобится два часа. Но за это время скоростной поезд будет доезжать из Воронежа до Москвы! Что за город-агломерацию мы построили, если внутри города тратим два часа на передвижение? Не нужно постоянно говорить о метро и скоростном трамвае. Нужно создать такую развитую сеть общественного экологичного транспорта, которая позволит укладываться в 30 минут, передвигаясь в границах города. Для этого город должен быть компактным!

В представленной сегодня концепции генплана на структурной модели агломерации Воронежа мы показали четыре концентрические планировочные зоны города: 5-километровую зону ядра города с приоритетом общественного транспорта и ограничением пользования индивидуальным транспортом; 10-километровую зону компактного развития Воронежа с балансом пользования общественным и индивидуальным транспортом; 20-километровую зону с преимуществом индивидуального транспорта и территориями размещения крупных специализированных объектов и ближайшими городами-спутниками и, наконец, 40-километровую зону агломерации с развитием компактных сельских и городских поселений на главных радиальных транспортных связях с Воронежем.

Если строится новый высокоплотный крупный жилой район на окраине административной границы города, например, в районе Шилово на 70 тысяч жителей или в районе Солнечного на 30–40 тысяч жителей, и мы не создаем там необходимое количество рабочих мест, то транспортные пробки будут расти. Мы показали сегодня на презентации, что за пределами 10-километрового радиуса от центра Воронежа начинается агломерация, где могут развиваться только комплексные города-спутники, а не чисто спальные жилые районы.

Вместе с тем, если развивать агломерацию теми же темпами, что сейчас, придется похоронить компактный Воронеж. Он может превратиться в Детройт: население уйдет в новые районы на периферию, агломерацию или другие города. Застройка центра и зоны компактного развития Воронежа вместе со старой промышленностью будет стагнировать. В результате вы потеряете город. Все к этому идет, потому что девелоперам удобно строить на окраине: быстро построил, быстро продал. А на реконструкцию ветхого города инвестиций не хватит. Власти города и области должны сдерживать активное развитие агломераций, перенеся акцент на реконструкцию старого Воронежа. Это сложно, но это надо делать. К сожалению, федеральная система целевых субсидий слабо помогает реконструкции существующей проблемной застройки и проблемных зон городов.

Кстати, о проблемах с транспортом. У нас очень много обсуждают проект легкорельсового транспорта – метро. Генеральный план как-то будет его предусматривать?

Городу не по карману сейчас метро, нам нет смысла его включать в генплан как главную задачу развития. О метро можно думать, когда будет проведена реконструкция центральной зоны города, когда население станет богаче и из федерального бюджета выделят большие деньги. Японские разработчики концепции воронежского метро назвали ориентировочную стоимость строительства: 1 млрд евро. Кто эту сумму сейчас даст? Это называется «до лучших времен». При разговорах о метро город продолжает лезть в агломерацию, уходить в развитие периферии. Это все обессмысливает работу метро. Неравномерная застройка приведет к тому, что одна станция будет загружена, а вторая – пустая. Транспортная проблема – это комплексная проблема. Неправильное размещение плотной застройки, рабочих мест, низкая плотность магистральной уличной сети, политика приоритета автомобиля перед общественным транспортом – все это связанные вещи. Конечно, нужно развивать наземный общественный транспорт. Если будет нормальная развитая транспортная сеть, вопрос решится в значительной мере. Богаче станете – всегда успеете вырыть метро.

В рамках работы над генпланом застройщики должны были предоставить свои планы на 20 лет. Они уже идут на контакт?

Пока не очень. Сейчас они скрывают планы. Спрашиваем: «Что будет?» Отвечают, что пока не знают, или прикрываются коммерческой тайной.

Как можно на них повлиять?

Этим должны заниматься власти. Если в городе сильное строительное лобби, то сложно найти консенсус, но над этим надо работать. Генеральный план – это диагноз, который мы ставим больному. А что делать с этим диагнозом – лечиться или нет, – это уже решает сам больной.

Вы можете привести пример гармонично развитого города, который можно поставить в пример?

В Европе много таких городов, но стоит обратить внимание на Вену. Отличный пример грамотного, социального, некапиталистического подхода к застройке, образец успешного взаимодействия между властями, девелоперами и населением. Сам по себе только открытый электронный генплан этого города-миллионника заслуживает особого изучения.

А в России таких городов нет, что ли?

Пока нет, но в будущем могут появиться.

Заместитель директора Института Генплана Москвы Александр Колонтай

Все статьи по теме
11 мин.

Похожие