Мастер-план как альтернативная реальность

100-й номер журнала «Проект Россия» посвящен теме пространственного развития городов России с особым акцентом на мастер-планировании. По этой теме в журнале высказались многие специалисты, представители государственных органов, проектных институтов, эксперты в области градостроительства.

Развернутый анализ места мастер-планирования в международной практике и путей встраивания этого вида документации в российскую систему градостроительства дал заместитель директора Александр Колонтай.

В рыночной экономике спрос формирует предложение. Но новые продукты требуют продвижения, где в качестве рекламы называются часто чудодейственные их свойства, ведущие к богатству, успеху, счастливой альтернативной будущей реальности. В средневековье это был рецепт «философского камня», в наше время - это рецепт «умного города». Одним из западных рецептов планирования успешного будущего сегодня в России становится Мастер-план. Причем его преимущества предлагается оценить на фоне скучных, «мало полезных» генеральных планов, которые, однако тоже являются вариантом «импортозамещения» западного генплана.

Спрос на мастер-план подогревало «западно-ориентированное» КБ «Стрелка» и его фундаментальное обзорное исследование 2014года «Стратегический мастер-план: инструмент управления будущим». Публикация включала фрагменты документов территориального и стратегического планирования западных городов и агломераций, процессы их разработки, политические цели, отдельные национальные системы градостроительных документов. Полезность этого исследования для отечественных планировщиков, связанных с разработкой концепции пространственного развития городов в составе или перед разработкой генплана очевидна, но слово мастер-план в названиях документах практически отсутствует, поскольку в реальной практике используются национальные названия.

Самое главное в другом - в западных демократиях территориальное и физическое планирования является разновидностью социально-политической деятельности вне зависимости от того это стратегический план или план землепользования, где главным считается увязывание интересов, а не поиск одного «правильного» технического решения как в нашей практике. Поэтому генплан – это результат нашей политической системы, а условный мастер-план их системы. Если мы хотим мастер-план как у них, надо совершенствовать нашу социально-политическую систему.

Учитывая, что «мастер-план» и его оболочка - «концепция пространственного развития» успешно шагнули по российским городам – Иркутск, Екатеринбург, Казань, Севастополь, Норильск, Дербент и др., создается ощущение, что процесс вовлечения населения в перспективное экономическое и пространственное планирование наших городов пошел. Хочется надеяться, но так ли рассуждает городской заказчик? Понимает ли он, например, о чем говорит реклама сайта «специализирующейся на мастер-планировании» российской архитектурной мастерской «Art pot»: «…Пазл реализуемого Мастер-плана может быть последовательно составлен на фундаменте избыточного воспроизводства инициатив интересантами…».

 Для чиновника у мастер-плана возможны другие преимущества:

- быстро разрабатывается с любым содержанием;

- свободная процедура принятия и утверждения;

- не сковывает инициативы инвесторов;

- есть что показать вышестоящему начальству и попросить денег на реализацию;

- понятен избирателям в наглядных картинах виртуального будущего города и формирует прогрессивный имидж городского руководителя;

- есть поддержка разработки мастер-плана на самом верхнем правительственном уровне.

Если есть спрос и предложение на мастер-план, почему не узаконить это понятие в Градостроительном кодексе РФ? Но возникают сложности с положением этого документа в системе существующих градостроительных документов – ГП, ПЗЗ, ППТ, ПКРИ. Какие вообще системы приняты в мировой практике и в чем отличие нашей системы?

Мастер-план  как  эсперанто

Обратимся к рекомендациям Мирового банка (World Bank), который работает со многими городами и странами мира. Этот банк финансировал послевоенное восстановление городов Европы по плану Маршала и сегодня является важнейшим мировым инвестором, особенно в развивающиеся страны, который хорошо понимает какая система градостроительного планирования обеспечивает социальную и экономическую эффективность инвестиций.

Мировой банк использует понятие «мастер-план» как наиболее универсальное определение для «гибкого документа долгосрочного планирования, который обеспечивает концептуальную схему для будущего роста и развития … включает в себя анализ, рекомендации и предложения для населения, экономики, жилья, транспорта, общественных объектов и землепользования». В качестве составляющих устойчивого мастер-планирования Мировой Банк выделяет следующее: определение стратегии, приоритетов и графика реализации; обеспечение привлечения частных инвестиций; стимулирование смешанного землепользования; формирование общественных, полуобщественных, частных пространств и общественных объектов; в трехмерном изображении представление концепции городской среды; вовлечение в планирование местных сообществ и достижение консенсуса; разработка рекомендаций и требований к проектам застройки с учетом стратегических целей развития.

Мировой банк рассматривает мастер-план как метод работы на разном масштабном уровне города и его частей и стратегически важным считает экономическое обоснование не только нового строительства, но и выявление, сохранение и развитие уникальных историко-культурных элементов города и любого места. С точки зрения российской градостроительной практики рекомендации Мирового банка по мастер-планированию включают элементы всех видов градостроительных документов – от «стратегических» схем территориального планирования через генеральный план с элементами ПЗЗ к проектам планировки. Таким образом, наш генеральный план или проект планировки могут стать мастер-планами, если учесть общую методологию от Мирового банка. Более того, эксперты Мирового банка попытались своеобразно соединить градостроительный опыт Северной Америки и Европы, так, что вопрос о предшествующем мастер-плану документе и последующем документе остались открытыми.

Несмотря на американское происхождение Мирового банка и преимущественно американское образование его международных экспертов в «рекомендациях» не упоминаются «Зонинги» - американские правила землепользования и застройки, которые должны были быть обязательным инструментом реализации мастер плана в Северной Америке. Более того, юридически обязательными для публичной власти во многих городах США являются не мастер-планы, а «комплексные планы» или как в Сан-Франциско и Лос-Анджелесе – «генеральные планы». Однако, когда американская компания AECOM делает перспективный план Дубай, то называет его мастер-планом. Похоже на то, что мастер-план – это градостроительный вариант лингвистического «эсперанто» без территориальной и национальной принадлежности и без особых юридических обязательств. И тогда это может быть и стратегией агломерации, и концепцией реконструкции «приоритетной» территории нескольких кварталов в Манчестере по мастер-плану той-же АЕСОМ.

У Европы свой градостроительный язык

Европейская система планирования развития и застройки городов существенно отличается от американской и российской. Прежде всего, в ней нет отдельного американского Зонинга и тем более Зонинга в российской рубашке - Правил землепользования и застройки. Более того, исторически на территории Европы сложились четыре системы градостроительного планирования, во многом обусловленные историей права и территориального устройства четырех групп стран: скандинавской, германской, британской и французской.

Британский механизм мастер-планирования основан на исторической традиции этой страны по решению вопросов путем дискуссий и переговоров. Этим можно обосновывать отсутствие стадии проекта планировки, которая существует в форме архитектурно-строительного проектирования. Поэтому в Великобритании функционирует только одноуровневая обязательная система территориального планирования муниципалитетов с помощью «местного плана» (Lokal plan) -  аналога нашего генплана. Только Лондон имеет двухуровневую систему из стратегического плана на весь город и местных планов на муниципальные районы.

Историческая конкуренция между крупнейшими европейскими странами – Британией, Францией и Германией ощущается и в системе градостроительного планирования. Германские, австрийские города обязаны разрабатывать генеральные планы с обобщенными градостроительными регламентами на всю территорию. Называются они Планы зонирования – Flächennutzungsplan. Окончательные регламенты устанавливаются в Плане застройки – Bebauungsplan, аналоге нашего проекта планировки. На концепцию развития крупных частей города проводятся архитектурные международные конкурсы, которые получают название мастер-плана как было в венском районе Seestadt Аspern. Далее разрабатывается юридически обязательный проект планировки и одновременно вносятся изменения в генеральный план, например, Вены.  

Для территории бывшего берлинского аэропорта Tempelhof мастер-план стал основой для внесения изменений в генплан Берлина и исходной концепцией архитектурных конкурсов по застройке отдельных частей. В сравнении с британской немецкая система градостроительного регулирования основана больше не на «увязывании различных интересов», а на четком законодательном оформлении и нормировании, где обсуждение проекта может вестись только в рамках, определенных законом. Интересна эволюция системы французского градостроительного планирования, основанная на значительной централизации публичной власти и влиянии наполеоновского законодательства. С 1967 года во Франции была введена двухуровневая система документов очень похожая на американскую и современную российскую, включающая генеральный план (Schéma Directeur) и очень строгий План землепользования и застройки (Plan d’Occupation des Sols).

Изменения законодательства в 2000-х годах на принципах устойчивого развития городов привели к появлению стратегически ориентированной «Схемы территорий согласованного развития» муниципальных образований в масштабе 1:150000-100000 (Schémas de Cohérence Territoriaux -SCOT) и «Местного градостроительного плана» в масштабе 1:5000-2000 ( Plan Local d’Urbanisme – PLU), который сочетает в себе свойства российского генплана, проекта планировки и градостроительных регламентов из ПЗЗ. Интересен опыт разработки SCOT на агломерацию Лиона, включающую 74 муниципальных образования и население 1.45млн жителей.

Этот документ можно назвать стратегическим мастер-планом, схемой территориального планирования, концепцией генплана в российском контексте, объемом более 600 страниц. Задача SCOT - показать, что объединяет все части агломерации, в чем своеобразие и приоритетность устойчивого развития отдельных частей, прежде всего, в экологическом аспекте. Вопросы землепользования здесь не затрагиваются. Это приоритет для PLU каждого из 74 муниципальных образований.  Для территорий реорганизации в городах Франции разрабатываются особые проекты планировки, подобные инвестиционным мастер-планам и нашим проектам КРТ, которые называются Зоной согласованной застройки (Zone d’amеnagement сoncerte, ZAC).

Принципиальное отличие градостроительного законодательства скандинавских стран – в отсутствии строгой регламентации немецкого толка и в этом плане они близки британскому стилю планирования. Правила землепользования и застройки не существуют ни как отдельный документ, ни в связке с генеральным планом французского или немецкого типа. Аналог нашего генерального плана там называется структурным планом (översiktsplan в Швеции, kommunesplan в Дании, yleiskaava в Финляндии) и имеет большую стратегическую направленность с очень укрупненным зонированием. Для крупных зон развития и преобразования, публичной властью делаются как-бы двух стадийные проекты планировки – Детальные планы (detaljplan в Швеции, localplan в Дании, asenakaava в Финляндии). Первая стадия делается по методологии мастер-планирования с экономическим обоснованием и более детальным зонированием, а вторая стадия устанавливает окончательные правовые регламенты и параметры застройки.

Проблемы в системе

Анализом международной градостроительной практики мы хотели показать, что мастер-план не существует независимо от системы планирования, что дело не в названиях. Глобализация градостроительной деятельности потребовала общего языка для обозначения универсального градостроительного метода, включающего ясную цель развития, градостроительные средства достижения целей и организационно-экономические условия реализации целей. По сути мастер-план - это концепция и развернутое обоснование утверждаемого проектного решения генплана, проекта планировки, или любого документа планирования.

Соответственно, в случае прохождения установленной в каждой стране процедуры рассмотрения и согласования, мастер-план может становиться официальным нормативным документом. Именно поэтому Мировой банк говорит о мастер-плане, как самостоятельном типе градостроительного документа. Однако эффективность развития городов обеспечивает не столько мастер-план, сколько вся система градостроительного или пространственного планирования. В методическом документе Экономической комиссии ООН для Европы «Пространственное планирование - ключевой инструмент развития и эффективного управления» мастер-план упоминается лишь однажды как аналог структурного пространственного плана города – одного из 14 элементов системы пространственного планирования. К другим элементам относятся: законодательство и стандарты; градостроительная политика; пространственные стратегии (стратегический план); регламенты землепользования и застройки (в США это Зонинг, в Европе – проект планировки с регламентами или план землепользования).

Проблема российского градостроительства не в отсутствии мастер-планов, а в неэффективности самой системы градостроительного планирования и механизмов реализации.  У нас стратегический социально-экономический план по 172 ФЗ, не имея пространственного раздела не может транслироваться в генеральный план. Правила землепользования и застройки выбирают из генплана преимущественно фактическое положение, поскольку сроки реализации проектных перспективных решений генплана неизвестны.

Одновременно ПЗЗ определяет «территории комплексного развития», которые генпланом не устанавливаются… Проект планировки по ГК РФ должен реализовывать генплан, но оказывается юридически привязанным к ПЗЗ. Ошибочное распределение ролей между генпланом, ПЗЗ и ППТ делает российскую систему планирования с одной стороны избыточно жесткой, с другой превращает ПЗЗ в односторонний по формированию «гроссбух» с записями пожеланий девелоперов, а не обоснованных проектных решений генплана. Нарушение процедуры публичного участия в обсуждении генпланов и программ реализации развития центра Франкфурта и Милана в 90-х годах привела к смене городских властей. Очевидно, что это не наш случай, но продвижение идеологии мастер-планирования предполагает самое активное участие населения и всех стейкхолдеров.

Отечественные популяризаторы мастер-плана свою аргументацию строят на недостатках генплана. Но недостатки генплана легко поправимы, путем расширения состава Технического задания в части обоснования концепции генплана, что было сделано, например, в генпланах Нижнего Новгорода или Казани, или путем отдельных конкурсов на мастер-план (концепцию генплана), как это сейчас происходит в городах РФ. Безусловно, этого тоже недостаточно, нужна связь генплана с бюджетными и инвестиционными планами публичной власти, что превращает генплан в полноценный мастер-план по Мировому банку и структурный план по Комиссии ООН.

Сценарии будущего

Более фундаментальная проблема нашей системы градостроительной документации в ПЗЗ, в их отношениях с генпланом и ППТ. Критикуя американскую систему ПЗЗ, международные эксперты говорят, что «желая предотвратить худшее, часто удается лишь устранить лучшее». Рисование карты градостроительного зонирование ПЗЗ сразу на весь город в 2-х тысячном масштабе означает, что мы, более-менее достоверно описываем существующее положение, но не развитие города. Развитие городов Европы реализуется через систему ППТ разного масштаба и разной детализации с регламентами, которые и являются законом для реальных застройщиков. Такие ППТ постепенно покрывают всю территорию города и формируют базу для мониторинга существующего положения и процесса реализации генплана или мастер-плана.

Вместе с тем генплан должен установить предварительные обобщенные, градостроительные регламенты, чтобы обеспечить перевод стратегических целей пространственного развития в требования к землепользованию и параметрам застройки в проектах планировки, межевания, ГПЗУ. Пара принятых в европейских городах документов: регламентный генплан – регламентный ППТ без отдельного ПЗЗ обеспечит большую инвестиционную гибкость для быстро изменяющихся городов России.

Опыт Института Генплана Москвы по разработке пакета документов из генплана, ПЗЗ и МНГП для таких городов как Казань, Уфа, Воронеж, Альметьевск и др. показывает, что только одновременная разработка этих документов дает взаимоувязанный эффект. Более того, проектная типология зонирования в генплане должна быть если не одинаковой, то легко переводимой в типологию территориальных зон, и оба документа должны делаться на кадастровой основе с учетом всех ЗОУИТ.

Тогда возникает естественный вопрос – почему надо делать два документа на одну и туже территорию, а не один регламентный генплан (мастер-план), как в Европе? Потому что в США делают два отдельных – генплан (комплексный план) и Зонинг (ПЗЗ) с подобным масштабом и системой зонирования как в Лос-Анджелесе или Вашингтоне? Чтобы ответить на этот вопрос надо понимать нерушимость американского права собственности и особенность механизма реализации американского генплана только через согласие собственников участков на инвестиционную деятельность, при этом развитие происходит как правило в границах исторически сформированных участков за пределами сложившихся территорий общего пользования. Соответственно американцам не нужен проект планировки, его успешно заменяет Зонинг.

В Европе именно проект планировки является главным регламентным инструментом реализации идей генплана. Именно проект планировки позволяет формировать проектное землепользование, застройку и территории общего пользования в наших городах со значительной долей многоквартирной застройки. В Европе, как и в России собственность по закону может изыматься с компенсацией в интересах большинства населения с правом судебного отстаивания истцом своих прав собственности, но не более. Импортировав американскую систему градостроительных документов, мы не заметили, что она плохо работает как на сложившемся городе, так и при перепланировании наших городов. Американская система у нас становится тормозом развития и провоцирует внеправовое применение, скрытую коррупцию. Именно по этим причинам мы считаем необходимым объединить тему мастер-планирования с изменением системы градостроительной документации в России. Однако, поскольку решения чиновников непредсказуемы, рассмотрим несколько возможных сценариев таких изменений.

Сценарий 1. Мастер-план разрабатывается перед генпланом как концепция и обосновывающие материалы генплана с сохранением всей остальной действующей системы документации. В результате четырех ступенчатая система повышает коммуникативные качества генплана, но удлиняет прединвестиционный период, не повышает прозрачность и эффективность менеджмента.

Сценарий 2. Генплан делается в форме стратегии пространственного развития без функционального зонирования, что позволяет заменить генплан на мастер-план. Безболезненно мы не можем оставить существующие ПЗЗ и ППТ, поскольку в этом случае ПЗЗ полностью теряет связь с перспективным проектным зонированием, а ППТ должен брать на себя рискованные стратегические вопросы инфраструктуры и общих целей развития. Таким образом, сценарий 2 имеет две развилки: 2.1 -  ПЗЗ должны разрабатывать перспективные проектные решения, что превращает ПЗЗ в регламентный генплан или перспективный план землепользования (французский вариант системы); 2.2  - делается двух стадийная разработка ППТ, где первая стадия есть «генплан» с рекомендованными регламентами на часть города, а вторая стадия – юридический детальный ППТ (скандинавский вариант системы). В зависимости от размеров города разработка ППТ может быть здесь и одностадийной. В любом случае ПЗЗ на весь города одномоментно в данном сценарии не делается.

Сценарий 3. ПЗЗ исключается как отдельный документ. Нормативные требования к зонированию и застройке участков закрепляются в РНГП и МНГП. Генеральный план делается двух стадийный – на весь город (агломерацию) и на части города. Первая стадия называется стратегический пространственный план (мастер-план), на второй стадии делается регламентный пространственный план (план землепользования на части, где планируется реконструкция, преобразование, планировочное регулирование).

В зависимости от размеров города и задач развития, сценарий 3 может реализовываться в одну стадию – объединением стратегической и регламентной части пространственного плана (мастер-плана), или разработкой преимущественно регламентной части через локальные мастер-планы. Реализация осуществляется через проекты планировки в соответствии с требованиями МНГП и зонированием пространственного плана. Близким аналогом сценария 3 является система городского планирования Германии, Австрии, Швейцарии.

По нашему мнению, сценарий 3 является наиболее приемлемым для условий РФ. Легко объяснить двух частность нового генплана (мастер-плана), где утверждаемой частью «генплана» становится укрупненный План землепользования из нынешних переработанных ПЗЗ. Видимо неочевидность преимуществ от механической замены генплана на мастер-план сдерживает юристов от переработки Градостроительного кодекса. Мы предлагаем простую логику системы, где части (ППТ) постепенно реализуют целое (генплан-мастер-план), ускоряют инвестиционный процесс и обеспечивают контроль качества развития застройки. Города вместе с регионами должны сами решать, когда целесообразно делать двух частное генпланирование (мастер-планирование) или двухчастный проект планировки, а когда планировать в одну стадию. Важно, чтобы это заканчивалось реализацией.

Однако, в предложенной системе отсутствует еще одно важное звено: то, с чего начинается и чем заканчивается планирование – общедоступный сводный план фактического использования со всеми утвержденными ППТ, ПМТ, со всеми линиями градостроительного регулирования – объект мониторинга и оценки в системе ИСОГД. Сводный план – это единственный документ, в соответствии с которым должен выдаваться ГПЗУ и разрешение на строительство в «умном» городе. Тем самым мы находим правильное место ранее разработанным картам землепользования городов в составе ПЗЗ по действующему ГК РФ и доработанным с учетом новой идеологии планирования. Теперь не карта ПЗЗ диктует цель планирования ППТ, а генплан-мастер-план с программой реализации.

Вместо заключения

Любые системы, или мастер-планирования или пространственного планирования сами не работают без профессионалов, умеющих распознавать и лечить градостроительные проблемы. Но сегодня это утверждение не так очевидно. После исчерпания доктрины функционализма, земельной ренты и гравитационных моделей, теория города зашла в тупик и обратилась к социальной партиципации и экологическому балансу, когда не так важен быстрый результат, как движение в направлении намеченной условной цели. В конце концов Европейский союз пришел к единственному критерию – удовлетворенности качеством жизни в городах. Но это критерий, работающий в открытом обществе, где человек знает о другой жизни и других городах. Такой человек имеет свою позицию и способен быть партнером у архитектора и градостроителя по формированию стратегических целей конкретной городской среды. Мы должны понимать, что будущее наших городов зависит от социального развития общества, при котором ошибки в генпланировании будут быстро исправлены в интересах этого общества, а мастер-планирование не будет какой-то альтернативной реальностью.

17 мин.

Похожие